Organisation

L'organisation des transports publics urbains en France

En France, le mot « opérateur » désigne une entreprise qui assure le transport public urbain de personnes et le transport ferroviaire de voyageurs et de fret. Les opérateurs sont réunis au sein de l’UTP (Union des Transports Publics et ferroviaires), organisation professionnelle qui regroupe également les gestionnaires d’infrastructures ferroviaires.

A. Le cadre général

Depuis la loi d’orientation des transports intérieurs, dite LOTI de 1982, l’organisation des transports publics en France est en grande partie décentralisée. Ce mouvement de décentralisation n’a cessé de se renforcer au fil des années et des textes législatifs.
 
La loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019, dite LOM, a réformé en profondeur le cadre général des politiques de mobilités initialement fixé par la loi LOTI de 1982. Élaborée à la suite des Assises nationales de la mobilité, la LOM consacre un droit à la mobilité, remplaçant ainsi le droit au transport. Cette loi a notamment pour objectifs : 
-    de mettre fin aux zones blanches, c’est-à-dire des zones non couvertes par une Autorité organisatrice de la mobilité (AOM) ; 
-    d’accorder de nouvelles compétences aux collectivités territoriales pour organiser notamment des services tels que l’autopartage ou le covoiturage ;
-    de renforcer le rôles des Régions comme chefs de file de la mobilité ;
-    d’agir en matière de mobilité solidaire et de faciliter les déplacements des personnes en situation de handicap. 

Panorama des principaux textes structurant l’organisation du transport public urbain en France

L’organisation des transports publics urbains locaux et régionaux est confiée aux collectivités locales, également appelées Autorités organisatrices des transports (AOT), devenues depuis la loi « NOTRe » du 7 août 2015 Autorités organisatrices de la mobilité (AOM). Ainsi, l’autorité organisatrice est l’acteur public compétent pour l’organisation des services de mobilité sur son ressort territorial.

Le ressort territorial est l’aire géographique de compétence d’une AOM. Cette notion est centrale dans la mise en œuvre de la compétence mobilité de l’autorité organisatrice. En effet, elle détermine notamment l’instauration du Versement Mobilité, initialement appelé Versement Transport, par l’autorité compétente.

Dans sa version résultant de la loi dite « NOTRe », l’article L.1231-1 du code des transports prévoyait que les autorités compétentes pour organiser la mobilité étaient les communes, leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport. La Loi d’orientation des mobilités (LOM) vient étoffer cette liste. Désormais, il peut s’agir d’Autorité organisatrices de la mobilité (AOM) locale (une métropole, une communauté urbaine, une communauté d’agglomération, une communauté de communes, un syndicat mixte) ou encore d’AOM régionale, c’est-à-dire, la Région.
Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) assurent la planification, le suivi et l’évaluation de leur politique de mobilité sur leur ressort territorial. Elles associent à l’organisation des mobilités les acteurs concernés.
A ce titre, sur son ressort territorial, chaque Autorité organisatrice de la mobilité (AOM) est compétente pour organiser les services de mobilité suivants :
- des services réguliers de transport public de personnes ;
- des services de transport scolaire ; 
- des services à la demande de transport public de personnes. 

Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) peuvent également organiser ou contribuer financièrement au développement des mobilités actives, partagées et solidaires.
Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) ne sont, en revanche, pas tenues d’organiser l’ensemble de ces services. Elles sont libres de mettre en place ceux qui sont les plus adaptés aux territoires sur lesquelles elles interviennent. 
Ces différents services de mobilité peuvent être organisés directement par l’autorité organisatrice, que ce soit en régie ou via une Société publique locale (SPL), ou bien être délégués à des opérateurs notamment via une concession de service (cf. ci-dessous exploitation des réseaux de transport urbain : les différents modes de gestion). 
L’Etat intervient notamment pour réglementer et organiser les transports publics aux côtés des collectivités territoriales concernées. Il subventionne aussi à nouveau certaines infrastructures lourdes (métro, tramway et bus à haut niveau de service) depuis la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (loi « Grenelle de l’environnement I »).
 

Transport urbain et non urbain
Depuis la loi NOTRe, la définition des services urbains se fonde sur les caractéristiques propres du service de transport.1
Le transport urbain est un service de transport de personnes exécuté de manière non saisonnière dans le ressort territorial d'une Autorité Organisatrice de la Mobilité (AOM) au moyen de véhicules de transport guidé ou de tout véhicule terrestre à moteur, à l’exception des autocars. 
Plusieurs conditions cumulatives sont obligatoires pour définir le transport urbain2 : 
•    être assuré au moyen de véhicules de transport guidé ou de tout véhicule terrestre à moteur (sauf autocar) ; 
•    espacement moyen des arrêts <= 500m ; 
•    ratio entre la fréquence en heure de pointe et la fréquence en heure creuse <=2,5. 
Les services non urbains organisés à l’intérieur du ressort territorial de l’AOM sont définis a contrario puisque si l’un des trois critères n’est pas rempli, il s’agit alors de transport non urbain. Le transport scolaire est considéré comme un service de transport non urbain.

1. L. 1231-2 du Code des transports
2. Décret n° 2015-1610 du 8 décembre 2015 relatif aux critères d'espacement moyen des arrêts et de variation de la fréquence de passage des services réguliers de transport public routier urbain de personnes 

B. L’organisation des transports publics : le cas de l’Ile-de-France

L’organisation des transports publics en Ile-de-France relève d’une législation particulière. Elle repose principalement sur l’ordonnance du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France et le code des transports. 
En Île-de-France, une seule autorité organisatrice, Île-de-France Mobilités (IDFM), est compétente en matière de transports publics, urbains comme ferroviaires. A ce titre, Île-de-France Mobilités (IDFM) définit l’offre, désigne les exploitants, fixe les conditions d’exploitation et de financement des services et définit la politique tarifaire sur son territoire. 
Pour faire fonctionner quotidiennement l’ensemble de ces lignes, Île-de-France Mobilités (IDFM) conclut des contrats avec des opérateurs de transports, responsables du bon fonctionnement des lignes qui leurs sont confiées et de l’atteinte des niveaux de qualité de service qui leur sont fixés.
La RATP, la SNCF et 90 entreprises privées exploitent les transports publics de la région Ile-de-France sous le contrôle Île-de-France Mobilités (IDFM). 
L’association OPTILE regroupe les entreprises privées qui assurent les services de transport public dans la moyenne et grande couronne parisiennes.
Historiquement, les opérateurs intervenant dans la région Ile-de-France n’étaient pas soumis à la concurrence. La loi Nouveau pacte Ferroviaire et la Loi d’orientation des mobilités (LOM) ont défini les calendriers et modalités d’ouverture à la concurrence des services publics de transports de voyageurs. 
Ainsi, les services OPTILE sont dorénavant soumis à la concurrence et ce sera aussi progressivement le cas des réseaux historiques de bus de la RATP (Paris et première couronne) à partir de 2025, des tramways, métro, Transiliens et RER exploités par la RATP et SNCF Voyageurs d’ici à 2040. 
Les opérateurs, quels qu’ils soient, continueront à assurer des obligations de service public en contrepartie de contributions de la part d’Île-de-France Mobilités (IDFM). 

Le Grand Paris Express

Le Grand Paris Express est un projet de réseau de transport public d’envergure. Sa réalisation est pilotée par la Société du Grand Paris (SGP), en étroite collaboration avec ses partenaires. 
Ce projet prévoit la construction de quatre lignes de métro automatique autour de Paris et l’extension de deux lignes existantes. Il se caractérise par 200 km de lignes automatiques qui desserviront 68 gares, ce qui fait Grand Paris Express le plus grand projet urbain en Europe. 
Il doit ainsi desservir les grands pôles d’activité autour de la ville de Paris, tels que l’aéroport de Roissy, le plateau de Saclay, le centre d’affaires de la Défense ou encore Versailles. Ce futur réseau de transport sera mis progressivement en service entre 2024 et 2030. 
 

L’exploitation des réseaux de transport urbain : les différents modes de gestion

Conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) sont libres de choisir le mode de gestion pour exploiter leurs réseaux de transport public urbain. 
En matière de services publics de transport, cette liberté du choix du mode de gestion est encadrée par les dispositions des articles L. 1221-3 et suivants du code des transports.
Les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) peuvent décider soit : 
-    de confier l’exploitation du service public, après mise en concurrence, à un tiers par le biais d’une concession ou d’un marché public (gestion déléguée) ;
-    de gérer directement le service en attribuant le contrat à un « opérateur interne », qui peut être une régie ou une Société publique locale (gestion directe). 

Quel que soit le mode de gestion choisi, l’exploitation de l’ensemble du réseau est généralement confiée à un unique opérateur, y compris pour les réseaux qui exploitent plusieurs modes de transport :  bus, tram et métro, par exemple.  
Chaque année, depuis 2005, l’UTP étudie les évolutions du marché du transport urbain français (hors Île-de-France) en suivant les appels d’offres et les changements de mode de gestion de ses réseaux adhérents. Ainsi, il ressort de la dernière étude que sur l’ensemble des appels d’offres passés sur le marché français du transport urbain (hors Île -de-France) entre 2005 et 2020, 28% ont donné lieu à un changement d’opérateur, et ce quelle que soit la taille du réseau.

La gestion déléguée

Lorsqu’une Autorité organisatrice de la mobilité (AOM)  choisit d’externaliser l’exploitation de son réseau de transport public urbain, elle peut avoir recours, après mise en concurrence, à des opérateurs économiques ou à une Société d’économie mixtes locales (SEML)1
Pour mettre en œuvre cette gestion externalisée, les Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) disposent de deux outils contractuels distincts, selon l’importance des risques transférés à 
l’opérateur : la concession de services (ou délégation de service public : DSP) et le marché public. 
Le contrat de concession de services est l’outil privilégié par les Autorités organisatrices de la mobilité  ; ce mode de gestion est, en effet, retenu dans près de 90 % des réseaux de transport public urbain. Dans ce cas, l’AOM confie, sous son contrôle, la gestion et une partie de l’organisation du réseau de transport urbain à un opérateur : le concessionnaire. 

1. Une Société d’Économie Mixte Locale (SEML) est une société anonyme créée par des collectivités locales. Elles disposent d’actionnaires publics et privés. 

La gestion directe

C'est le mode de gestion par lequel Autorité organisatrice de la mobilité (AOM)  décide de gérer directement le service par le biais d’une régie ou d’une Société publique locale (SPL). 
La collectivité publique doit opérer, sur ces structures, un « contrôle analogue » à celui exercé sur ses propres services. 
Les régies de transport sont des structures publiques créées par l’organe délibérant de l’AOM et qui exploitent les réseaux de transport public sans mise en concurrence. Selon l’article R1221-1 du code des transports, les régies peuvent être :  
-    dotée de la seule autonomie financière ;
-    dotée à la fois de l’autonomie financière et de la personnalité juridique, exploitée sous forme d’Etablissement public industriel et commercial (Epic).
Les Sociétés publiques locales (SPL) ont été créées par la Loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales. Constituées en sociétés anonymes, elles sont composées d’actionnaires publics. Leur activité doit être exclusivement réalisée pour le compte des collectivités actionnaires et leur périmètre d’activité doit correspondre exactement à celui du territoire des dites collectivités.
 

Les modes de gestion : synthèse

 

 

Gestion déléguée

 

 

Gestion directe

 

 

Comment le contrat est-il attribué ?

 

 

Avec mise en concurrence

 

Sans mise en concurrence

 

 

Qui peut opérer la gestion du réseau ?

 

 

 

Opérateurs privés et Sociétés d’économie mixte locales

 

Opérateurs internes

 

 

 

Régies

 

Société publique Locale

 

Quel type de contrat ?

 

Concession de service public

 

Marché Public

 

 

Contrats « in house »

 

 

Quelles sont les principales caractéristiques du contrat ?

 

Transfert du risque industriel et tout/ou partie risque commercial au concessionnaire

 

 

 

Absence/transfert limité du risque commercial à l’exploitant

 

 

 

Dépend de chaque contrat

Les textes de référence

Organisation du transport public urbain : les généralités

Le Règlement Obligation de Service Public (ROSP)

Les concessions / délégations de service public

Les marchés publics

Les régies

Les Sociétés publiques locales

L’organisation du travail des salariés du transport urbain

Le handicap et la mise en accessibilité des réseaux

La sûreté dans le transport urbain

Les autres grands textes concernant le transport public